制度與能力:提高地方立法質量的路徑

2019-10-30
30 2019-10

14:24

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來源:《學習時報》作者:王樹芬

  推進科學立法,關鍵是完善立法體制,深入推進科學立法、民主立法,抓住提高立法質量這個關鍵。自2015年修正的《立法法》實施以來,我國的地方立法發展迅速,數量激增,但從已經頒布的地方立法本身及其實踐效果來看,立法質量問題還非常突出,對于依法享有地方立法權的地區而言,要提高立法質量,前提是正確認識與之相關的幾個基礎性問題,并從加強制度和提升能力入手,進行實踐探索。

  堅持黨的領導是根本保證

  當前,隨著我國立法體制改革步伐的加快和地方立法權的擴容,基層一些地方由于認識上的偏差,立法積極性高漲和立法能力不足的矛盾比較突出,致使一些地方立法質量不高,立法的引領和推動作用受到影響。因此,地方各級黨委要提高政治站位,牢固樹立以人民為中心的思想,堅持問題導向,重視和關心地方立法工作,在政治上、思想上、組織上提供堅強保障,特別是越往基層越需要在相關政策、機構、編制、人員、經費等方面的支持,確保立法能力盡快提升。同時,還要注重改進黨的領導方式,各級領導干部都應率先垂范,增強法治思維,帶頭尊法學法守法用法。各級立法主體在重要立法、重大問題上要及時向黨委請示報告,確保黨的集中統一領導在立法工作中得到全面落實。要堅持把黨的路線方針政策創造性地貫徹到立法工作之中,善于把黨的主張通過法律上升為國家的意志,把黨的決策部署通過法律落實到基層和群眾中去,充分發揮立法在改革發展穩定中的引領和推動作用。

  人大主導是基本要求

  當前的地方立法工作,面臨的挑戰還很嚴峻。一是立法質量參差不齊。部分法規的針對性、及時性、有效性、可操作性不夠強,體現問題導向不夠充分。有的立“景觀法”,好看不中用;有的立“政績法”,為完成任務而立法;有的立“照顧法”,為填補立法空白搞平衡照顧;有的重復立法,省與市、州市之間、縣與縣立法范圍邊界模糊;有的法規成為“僵尸法”,長期不修或用的不多;還有立法效率不高,法案被擱置審議等,在立法資源有限的情況下,許多急需的法還沒有立。二是很多立法項目涉及深層次矛盾和問題,迫切需要進一步提高立法的科學性;諸多改革舉措對法規的立改廢釋提出了明確要求,立法工作時間緊、頭緒多、任務重。三是立法能力的局限性、立法效率低下與立法需求的廣泛性、緊迫性之間矛盾凸顯。一些具有立法權地方人大沒有設立立法專門委員會,有的設立了專門委員會,但工作人員十分缺乏。四是民族立法的作用發揮不充分。一方面,對國家保障民族自治地方權益的相關配套法規建設還不完善,特別是在資源開發、生態補償、財稅政策、人才培養等方面;另一方面,通過民族立法促進民族自治地方將資源優勢轉化為經濟優勢探索不夠。

  黨的十九大報告強調要“發揮人大及其常委會在立法工作中的主導作用”。我理解,人大主導立法要抓好以下幾個關鍵:一是各級人大必須在立法項目立項、審議等環節把好關,在法規的起草和論證過程中提前介入,并科學把握提前介入的時間節點、介入程度。二是在立法審議過程中,要通過制定具體措施,提高常委會組成人員審議質量和人大代表參與積極性。三是人大要發揮好依法監督法律實施情況的主導作用。四是要加強統籌和協調,提高民族立法的針對性、時效性、可操作性,特別是結合民族地區的一些特殊情況對國家法律進行適當變通等方面,必須加強研究指導和統籌協調。五是人大自身要把立法能力建設作為重中之重,采取有效措施,優化常委會組成人員結構,加強立法專門委員會建設,強化教育培訓,不斷提高立法工作人員的政治素質、法律素養和專業精神。

  完善立法工作機制是關鍵

  圍繞提高立法質量,全國人大常委會出臺了兩個重要工作規范——《關于立法中涉及的重大利益調整論證咨詢的工作規范》《關于爭議較大的重要立法事項引入第三方評估的工作規范》,就有效健全完善立法起草、論證、咨詢、評估、協調、審議等工作機制進行了全面部署,為不斷提高立法質量奠定了良好的基礎。但地方實踐與中央要求還有較大差距:在地方立法中具體可操作的立項標準、立法邊界、立法權限不明確,仍然有爭權和諉責傾向;法規起草、審議、論證主體責任落實不夠,各級人大不同程度地存在缺位和越位的情況;立法咨詢、立法論證、立法聽證、委托評估等已有的立法制度執行不全,咨詢論證和評估結論缺乏權威性等問題還比較突出。

  要解決以上問題,實現科學立法,關鍵是要完善立法工作機制。首先,要遵循立法規律、堅持立法標準,從當地實情出發,解決為什么立法、立法解決什么的問題,找準立法工作的切入點和著力點,處理好法制統一與突出地方特色、實施性立法與先行先試立法的關系,把立法工作重心放在創制性立法上,防止簡單對上位法的照抄照搬。要堅持立法標準,本著“質量第一”“寧缺毋濫”的原則,處理好立法質量和數量的關系,不搞“大而全”,減少“號召性”“倡導性”的規定,多立良法、善法和管用的法。要強化改廢釋意識,明確改廢釋責任。經濟社會的發展,需要法規的與時俱進,有些老規定已經不適應現實要求,需要及時進行修改完善,便于人們更好地去遵循。不破不立,對于一些對經濟社會發展造成羈絆、對群眾利益造成桎梏的法規,要下決心廢除。同時,人大要加強對法規實施情況的監督,通過開展執法檢查、滿意度測評、專題詢問、質詢等,督促各級執法部門加強對有關法規的學習宣傳,正確理解,精準實施,使每一條規定都能為人民排憂解難。為了確保立法達到上述要求,需要在實踐中不斷總結經驗,建立和完善工作層面的一系列制度,包括地方性法規立項、立法過程中各環節征求意見、立法聽證咨詢論證、人大常委會指導基層立法工作、法規審議中常委會組成人員、人大代表意見建議采納反饋溝通說明、法規的清理和評估、法規實施情況的監督檢查、法規的改廢釋工作、立法工作激勵等方面的制度,做到在每一個法規的制定過程中堅持立法原則、嚴格立法標準、遵循立法規律、確保立法質量。

  (作者系中央黨校省部班學員、云南省人大常委會副主任)

(責編:畢陽)

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